唐代监督行政初探

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关键词：监督行政；言上；巡查；监察
中图分类号：Z221 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）15-0114-02
一、监督行政的概念
监督行政，是指有权的国家机关依法对国家行政主体及其执行国家行政公务的工作人员是否依法行政进行监督的法律行为或法律制度[1]。学者普遍认为，其基本特征如下：
第一，监督行政的主体是有权的国家机关，这些进行监督的机关必须拥有法定的监督权。
第二，监督行政的对象限于国家行政主体和从事国家行政管理工作的国家公务员，以及其他由国家行政机关管理或任命的人员。
第三，监督行政的内容是被监督对象的行政行为。
第四，监督行政主体进行监督的任务就是根据法定程序，对被监督对象的行政行为或行政活动的合法性与合理性进行监督。
可见，监督行政制度，是国家为了督促被监督对象严格遵守国家法律、法规，依法行政、廉洁行政、合理行政，而由某些特定主体依法定职权与途径进行的监督行为。绝对的权力导致绝对的腐败，诚如孟德斯鸠所言：“有权力的人容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[2]，因此，对权力的限制是时代文明的基本要求，也是民主法治的重要内容，而监督行政正是对权力进行监督的重要方式之一。
但这并不意味着只有在民主法治的前提下，才会有对权力的限制的存在，事实证明，即使是在中国的封建时期，对权力的监督不仅存在，并且极具合理性。下文将以的监督行政制度为切入点，来展示中华法系的魅力所在。
二、唐代的监督行政制度
（一）唐代官吏的职能
要分析唐代的监督行政，首先应该明确唐代官吏的职能。从中央机构与地方机构的划分来看，对于中央各机构的职权，法律作出了详细而严密的规定，翻阅《大唐六典》，其规定的内容包括：三师、三公、六部、六省、一台、九寺、五监、十二卫、东宫官属、地方职官。在唐六典中，十分之九的内容都是对中央机构官吏的规定，可谓具体而详细。相比之下，对于地方官吏的职权规定就相形见绌，但是，在现实中，地方行政行为或行政活动特别是基层行政机关的行政行为或行政活动比之中央更加繁杂，更加贴近行政相对人，因此，对基层地方官吏行政行为或行政活动的监督应该成为本文讨论的重点。唐代基层地方官的职能如下：“京畿及天下诸县令之职，管章导物风化，扶宇黎之民，敦四人之业，崇五土之利，养鳏寡恤孤穷，审查冤屈，躬亲狱讼，务知百姓疾苦。所管之户，量其资产，累其强弱，定为九等。其户皆三年一定，以入籍帐……若应授之田，皆起十月，里正勘造簿历，十一月，县令亲自给授，十二月内毕。至于课徭之先后，诉讼之曲直，必尽其情理……若籍帐，传驿，仓库，资赋河堤，道路，各有专当官，皆县令兼综焉，县丞为之贰”[3]。可见，在唐代，基层地方官吏的具体行政职能主要包括：
第一,依法管理户籍。
第二,依法管理土地及课督农桑。
第三,赋税徭役征收。
第四,维护治安与制止犯罪。
前述职能不仅由唐六典正面进行规定，在《唐律疏议》中，也对违反上述规定制定了相应的罪名。如“脱漏户口增减年状”、“里正不觉脱漏增减”、“州县不觉脱漏增减”、“里正官司妄脱漏增减”、“妄认倒卖公私田”、“部内田畴荒芜”、“里正授田课农桑违法”、“差科赋役违法”[4]、“部内人为盗及容止盗”[5]。这些罪名从反面印证了唐代基层官吏的基本职能和国家对于基层官吏行使这些基本职能的重视。
（二）唐代监督行政的具体方式
结合《唐律疏议》以及《大唐六典》，唐代监督行政的具体方式可以体现在以下三个方面：
第一，言上制度。疏议有云“应言上者，谓合申上而不言上……应言上而不言上……杖六十”[6]。即依法律规定，下级官吏对于有些特定事务应该向上级申报、请示。如果不请示、申报，则需要承担相应的责任。这就说明，在唐代，下级官吏有义务将某些特定事项向上级汇报而不能自行裁断，上级接受下级请示、申报后，对这些被申报的事务的处理以及这种处理结果对下级官吏的处理行为的影响，就构成了上级对下级官吏相应行为的监督，在这种申报制度的背后，正是法律赋予了上级官吏以接受申报的方式行使对下级官吏的特定行政事务的监督权。
第二，上官巡查。《大唐六典・地方职官・三府都护州县官吏》载：“京兆、河南、太原牧及都督、刺史掌清肃邦畿、考核官吏、宣布德化、扶和齐人、劝课农桑、教谕五教。每岁一巡属县，观风俗、问百姓、录囚徒、恤鳏寡、阅丁口，务知百姓之疾苦……其吏在官公廉正己清直守节者，必察之，其贪秽谄谀求名徇私者，亦谨而察之，皆附于考课，以为褒贬，若善恶殊尤者，随即奏闻。其所部有须改更，得以便宜从事”。由以上规定可见，在唐代，县一级的上级官员，各府牧、都督、州刺史等的职能之一就是每年在所管辖的县间巡查，考查各县的具体情况，并由此对县级官吏的为政水平作出评价，以备吏部对官吏考课之需，对于表现特别好或表现特别差的官吏，直接上奏，对于管辖范围有需要变更的事项，其有权作出更改。这就是说，上级官吏在巡查时，发现下级官吏的行政行为不合适需要对其作出变更，其有权作出变更，来改正下级官吏的错误行为。这种对下级官吏行为的变更权，以及根据调查的现实材料对地方官作出的评价、甚至是对于“善恶殊尤”的官吏的奏闻，都可以看做可以看做是上级行政机关对下级机关的行政行为或行政活动的监督方式。
第三，监察制度。在唐代作为监察机构的一台三院（御史台和台院、殿院、察院）中，察院“掌分察百僚、巡按州县、狱讼军戒、祭祀、营作大府出纳接领焉”，其巡查各州县的巡按使直接对地方官吏的行政进行监督。如果是前两种监督行政的制度还只是附带性的、非专门的，那么，察院的监察则是专门对地方官吏的行政行为或行政活动的监督。其具体监察内容有以下六个方面：
1.察检官员的渎职问题。
2.察检户口流散、籍贩隐没、赋役不均问题。
3.察检农桑不勤、仓库减耗问题。
4.察检刁民荒农、盗贼滋事问题。
5.察检德行毁败、藏器晦迹问题。
6.察检奸吏豪宗兼并纵暴、贫弱冤苦遭凌受辱问题。
通过这种对

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